Housing Policy Debate30(1)．(2020)
Housing Policy Debate, Volume 30, Issue 1 (2020)
The Past, Present, and Future of the Community Reinvestment Act
1 Susan Wachter &Lei Ding
The Past, Present, and Future of the Community Reinvestment Act
Susan Wachter &Lei Ding
Pages 1-3
The Community Reinvestment Act (CRA), enacted in 1977 and the subject of this special issue of Housing Policy Debate, was part of a trilogy of laws in the late 1970s including the Equal Credit Opportunity Act and Home Mortgage Disclosure Act designed to overcome longstanding discrimination in mortgage markets. There have been major shifts in the urban landscape as well as in the structure of the banking industry since the initial legislation. Given these changes, the Office of the Comptroller of the Currency (OCC) this past year issued a notice of proposed rulemaking seeking comments on how CRA regulations should be modernized to more effectively serve community needs.1
The articles in this issue consider the impact and efficacy of the CRA and new regulatory approaches. The CRA’s original and continuing mandate is to ensure that banks meet the lending needs of people and places where they take deposits. To encourage this, the CRA requires banks to designate assessment areas (without excluding underserved areas) in which regulators evaluate the activity of the banks.2 Bank regulators consider this in the approval process for bank mergers and acquisitions as well as that for bank branching requests. Banks are encouraged to engage with community stakeholders to fulfill their credit needs, to strengthen the links among bank activity, profitability, and community development.3
Subsequent to the original legislation, reforms in 1995 shifted the focus from process-oriented evaluation to performance-based metrics.4 This, together with newly required data disclosure (and consequent share-price and reputational effects) and an increase in acquisition and merger requests (and denials to several), led to a surge in lending in the latter half of the decade to low- and moderate-income borrowers and underserved neighborhoods. This lending surge occurred in major U.S. cities, two thirds of which had lost population from 1970 to 2000. Along with the reinvestment, urban revitalization took hold. Banks’ engagement with community groups to reinvest overcame collective-action market failures, which had undermined community redevelopment in historically disinvested and declining neighborhoods.5 Urban revitalization took off after 2000, alongside the surge in community reinvestment.6 Many large cities that had experienced decades of population losses began to grow again. In coastal cities such as San Francisco (California), Boston (Massachusetts), Miami (Florida), and New York City (New York), and others such as Atlanta (Georgia) and Washington DC, gentrification accompanied the turn-around. Rising rents and housing prices, particularly in large cities with strong job growth, have resulted in a new urban crisis marked by a lack of access to affordable housing. This raises new issues and potential conflicts in the CRA’s dual mandate to serve people and places (Diamond, 2016).
The banking industry has also undergone significant changes in the decades since the CRA was first legislated. The rise of national banking, nonbanks, and the Internet poses new challenges for implementing CRA regulations. The growth of national banks (with branches across the country), nonbanks (which are not covered by the CRA and account for an increasingly large share of mortgage lending), and financial technology companies (which may have only one office, often in the Salt Lake City, Utah, cluster) raise questions about the continued relevance of the CRA and, in particular, about the continued salience of the bank branch-oriented tests for whether banks are serving the entire community. The OCC chairman has called for comments on strategies to modernize the CRA in response to these changes.
The peer reviewed articles in this special volume of Housing Policy Debate address issues surrounding the modernization of the CRA. The first article, “The Community Reinvestment Act and the Legacy of Redlining,” by Quercia and Park, takes on the central question of the CRA’s continued relevance. Despite the new prosperity of cities, the article demonstrates the persistency of discrimination and disinvestment that continue to afflict communities that were redlined nearly a century earlier. The following two articles address whether the CRA, given recent changes in the structure of the banking industry, continues to affect banking activity. In “The Community Reinvestment Act and Bank Branching Patterns,” Ding and Reid find that CRA protections effectively limit the negative impacts of bank branch closures in low-income areas. In “The Changed Landscape for CRA Lending,” Calem, Lambie-Hanson, and Wachter find that although the nonbank share of mortgage lending has increased, the CRA generates significantly greater lending for low- and moderate-income borrowers in assessment areas than would have occurred in its absence.
The three articles that follow specifically address the data issues raised by the OCC call. In “Quantitative Performance Metrics for CRA: The Challenge of Defining How Much Reinvestment is ‘Satisfactory,’” Reid shows how benchmarks for community reinvestment are shifting and how data collection procedures and the CRA exams themselves need to be modernized accordingly. In “CRA: What Do We Know? What Do We Need to Know?,” Goodman identifies avenues for more transparent and holistic data reporting on CRA lending. In “Reassessing the Role of Assessment Areas,” Willis advocates for a broader interpretation of community development and recommends a new way to define assessment areas for financial technology banks.
We conclude the special issue with two articles that address the overarching question of the continued relevance of the underlying mechanism of the CRA for achieving legislative goals. White lays out these objectives, including overcoming discrimination in mortgage lending (which he argues is better addressed by antidiscrimination enforcement) and collective action problems of local community development. Barr posits that it is particularly this local need that underscores the CRA’s continued relevance.
Findings of the articles in this special issue were presented at a symposium convened by the Philadelphia Federal Reserve on February 1, 2019. We are grateful to Eric Belsky, Lael Brainard, and Raphael Bostic, whose comments helped frame the issues; to Theresa Singleton, James Gastner, Amanda Roberts, and Matthew Lambert, who helped organize the symposium; and to the article discussants and participants, whose comments were very useful to article authors. We also thank the anonymous article referees for their help in the review process.
1977年に制定された地域再投資法（CRA）は、住宅ローン市場における長年の差別を克服するために、Equal Credit Opportunity Act（信用機会均等法）、Home Mortgage Disclosure Act（住宅ローン開示法）など、1970年代後半に制定された3つの法律のうちの1つである。しかし、この法律が制定された後、都市の状況や銀行業界の構造は大きく変化しています。こうした変化を受けて、通貨監督庁（OCC）は昨年、地域社会のニーズにより効果的に応えるためにCRA規制をどのように近代化すべきかについてコメントを求める規則案通知を発表した1。
本号の記事では、CRAと新しい規制のアプローチの影響と効果について考察しています。CRA は、銀行が預金者である人々や場所の融資ニーズに応えることを目的としています。これを促進するために、CRAは銀行に対して、規制当局が銀行の活動を評価する評価地域（ただし、十分なサービスを受けていない地域を除く）を指定することを求めています2。銀行規制当局は、銀行の合併・買収の承認プロセスや、銀行の支店開設要求のプロセスにおいて、これを考慮します。銀行は、銀行活動、収益性、地域開発の関連性を強化するために、地域の利害関係者と協力して、彼らの信用ニーズを満たすことが奨励されています3。
当初の法律に続いて、1995 年に行われた改革では、プロセス重視の評価から実績重視の評価へと移行しました4 。これに加えて、新たに要求されたデータの開示（それに伴う株価や評判の低下）、買収や合併の要請の増加（いくつかは拒否された）などにより、10 年の後半には、低・中所得層や十分なサービスを受けていない地域への融資が急増しました。この融資の急増は、1970年から2000年にかけて人口が減少した米国の主要都市の3分の2で起こりました。再投資に伴い、都市の再活性化も行われました。銀行がコミュニティ・グループと協力して再投資を行うことで、歴史的に投資が行われてこなかった地域や衰退した地域でのコミュニティ再開発を妨げていた集団行動による市場の失敗を克服したのである5。サンフランシスコ（カリフォルニア州）、ボストン（マサチューセッツ州）、マイアミ（フロリダ州）、ニューヨーク（ニューヨーク州）などの沿岸部の都市や、アトランタ（ジョージア州）、ワシントンDCなどの都市では、好転に伴いジェントリフィケーションが発生しました。特に雇用が拡大している大都市では、家賃や住宅価格の上昇により、手頃な価格の住宅にアクセスできないという新たな都市危機が発生しています。このことは、人と場所にサービスを提供するというCRAの二重の任務において、新たな問題と潜在的な矛盾を提起している（Diamond, 2016）。
また、CRAが初めて法制化されてから数十年の間に、銀行業界は大きな変化を遂げました。ナショナルバンク、ノンバンク、インターネットの台頭により、CRA規制の実施に新たな課題が生じている。全国に支店を持つナショナルバンク、CRA の対象外であるノンバンク、ユタ州ソルトレイクシティーなどにしか支店を持たない金融テクノロジー企業の増加は、CRA の継続的な妥当性、特に銀行がコミュニティ全体にサービスを提供しているかどうかについての銀行支店を中心としたテストの継続的な重要性について疑問を投げかけています。OCCの議長は、これらの変化に対応してCRAを近代化するための戦略についてコメントを求めている。
本特集では、CRAの近代化をめぐる問題について、査読付きの論文を掲載しています。QuerciaとParkによる最初の論文「The Community Reinvestment Act and the Legacy of Redlining」では、CRAの継続的な妥当性という中心的な問題を取り上げています。この記事では、都市が新たに繁栄したにもかかわらず、1世紀近く前にレッドライン化されたコミュニティを苦しめ続けている差別と非投資の根強さが示されている。次の2つの記事では、最近の銀行業界の構造の変化を受けて、CRAが銀行活動に影響を与え続けているかどうかを論じている。DingとReidは、「The Community Reinvestment Act and Bank Branching Patterns（地域再投資法と銀行の支店パターン）」で、CRAの保護が低所得地域における銀行の支店閉鎖の悪影響を効果的に抑制していることを明らかにしている。The Changed Landscape for CRA Lending」では、Calem、Lambie-Hanson、Wachterが、住宅ローン融資におけるノンバンクのシェアは増加しているものの、CRAは評価地域の低・中所得層の借り手に対して、CRAがなかった場合よりも大幅に多くの融資を生み出していることを明らかにしている。
以下の3つの記事は、OCCの呼びかけによって提起されたデータの問題を具体的に取り上げています。CRAの定量的パフォーマンス指標：どの程度の再投資が「満足」なのかを定義するという課題」では、Reid氏が、地域社会の再投資のベンチマークがどのように変化しているか、それに合わせてデータ収集の手順やCRA試験自体を近代化する必要があるかを示している。また、「CRA: What Do We Know? What Do We Need to Know?" では、グッドマンが、CRA融資に関するより透明性の高い、全体的なデータ報告のための道筋を明らかにしています。Reassessing the Role of Assessment Areas」では、ウィリスが地域開発をより広く解釈することを提唱し、金融テクノロジー銀行の評価地域を定義する新しい方法を提案しています。
本特集の最後には、CRAの基本的な仕組みが立法上の目標を達成するために引き続き有効であるかどうかという包括的な問題を取り上げた2つの記事を掲載します。ホワイト氏は、住宅ローンの差別撤廃（これは差別撤廃法の施行によって対処されるのが望ましい）や、地域コミュニティ開発の集団行動の問題など、これらの目標を説明している。バーは、このような地域のニーズこそが、CRAの継続的な妥当性を裏付けるものであるとしている。
本特集に掲載された論文の知見は、2019年2月1日にフィラデルフィア連邦準備銀行が招集したシンポジウムで発表された。論点を整理するのに役立つコメントをいただいたEric Belsky氏、Lael Brainard氏、Raphael Bostic氏、シンポジウムの開催に協力していただいたTheresa Singleton氏、James Gastner氏、Amanda Roberts氏、Matthew Lambert氏、そして記事の議論者と参加者に感謝します。また、査読にご協力いただいた匿名の論文査読者の方々にも感謝いたします。
2 Kevin A. Park & Roberto G. Quercia
Who Lends Beyond the Red Line? The Community Reinvestment Act and the Legacy of Redlining
Kevin A. Park & Roberto G. Quercia
Pages: 4-26
Redlining occurs when financial institutions refuse to serve particular neighborhoods, often based on their racial and ethnic composition. Maps like those infamously created by the New Deal’s Home Owners’ Loan Corporation in the Great Depression rated and color-coded neighborhoods, assigning red to those considered the greatest credit risk. The Community Reinvestment Act (CRA) was passed in 1977 to combat the legacy and practice of redlining. However, we find neighborhoods rated declining or hazardous in the 1930s are still associated with worse economic conditions eight decades later. Moreover, although we find evidence that CRA encourages local banks and thrifts to lend to lower income borrowers, we find no difference in the market share of CRA-regulated lenders in lower income neighborhoods. In fact, these institutions lag the market in historically redlined neighborhoods.
レッドライニングとは、金融機関が人種や民族によって特定の地域への融資を拒否することです。世界大恐慌の際にニューディール住宅融資公社が作成した有名な地図のように、信用リスクが最も高いと思われる地域を赤で評価し、色分けしていました。1977年には地域再投資法（CRA）が制定され、赤線化に対処しています。しかし、1930年代に「衰退」または「危険」と評価された地域は、80年後も経済状況の悪化と関連していることがわかった。さらに、CRAは地元の銀行や信託銀行に低所得者への融資を促しているという証拠があるが、CRA規制下の金融機関の低所得者層における市場シェアには差がないことがわかった。実際、これらの金融機関は、歴史的にレッドライン化された地域の市場よりも遅れている。
3 Lei Ding & Carolina K. Reid
The Community Reinvestment Act (CRA) and Bank Branching Patterns
Lei Ding & Carolina K. Reid
Pages: 27-45
This article examines the relationship between the Community Reinvestment Act (CRA) and bank branching patterns, measured by the risk of branch closure and the net loss of branches at the neighborhood level, in the aftermath of the Great Recession. Between 2009 and 2017, there was a larger decline in the number of bank branches in lower income neighborhoods than in more affluent ones, raising concerns about access to mainstream financial services. Once we control for supply and demand factors that influence bank branching decisions, we find evidence that the CRA is associated with a lower risk of branch closure, and that the effects are stronger for neighborhoods with fewer branches, for larger banks, and for major metropolitan areas. The CRA also reduces the risk of net bank losses in lower income neighborhoods. The evidence from our analysis is consistent with the notion that the CRA helps banks meet the credit needs of underserved communities and populations by ensuring the continued presence of brick-and-mortar branches.
本稿では、大不況後の地域再投資法（CRA）と銀行の支店パターン（支店閉鎖のリスクと近隣レベルでの支店の純減で測定）の関係を検証している。2009年から2017年の間に、低所得者層の地域では、富裕層の地域よりも銀行の支店数が大きく減少しており、主流の金融サービスへのアクセスに関する懸念が生じている。銀行の支店開設の意思決定に影響を与える需要と供給の要因をコントロールすると、CRAは支店閉鎖のリスクを低下させ、その効果は支店数の少ない地域、大規模銀行、大都市圏でより強く現れることが分かった。また、CRAは、低所得者層における銀行の純損失のリスクを低減する。我々の分析から得られた証拠は、CRAが実店舗の継続的な存在を保証することで、銀行が十分なサービスを受けていない地域や人口の信用ニーズを満たすのに役立っているという考えと一致している。
4 Paul Calem, Lauren Lambie-Hanson & Susan Wachter
Is the Community Reinvestment Act Still Relevant to Mortgage Lending?
Paul Calem, Lauren Lambie-Hanson & Susan Wachter
Pages: 46-60
The market share of conforming-size, home purchase mortgage originations has shifted from banking institutions to nonbank lenders. In 2017, nonbanks originated more than 1.8 million purchase mortgages (53% of the market), compared with 1.4 million by banks. Nonbanks originated 30% of purchase-money mortgages in 2000 and 24% in 2007. Does the declining role of banking institutions imply that the Community Reinvestment Act (CRA) is becoming less relevant to mortgage lending, since only they are subject to the requirements of the CRA? We address this question by exploring the changing composition of home purchase mortgage originations since 2000. We focus on the share of FHA and conforming-sized conventional loans to low- or moderate-income (LMI) households or to finance properties in LMI neighborhoods, and provide a more detailed examination of shifts in market composition than previous studies. Our analysis suggests that the CRA continues to be relevant to maintaining broad access to mortgage credit. We find that the overall share of loans to LMI borrowers has decreased compared with pre-2004, which we view as a reasonable benchmark period. However, this decrease has mostly been offset by an increased share to borrowers (broadly distributed by income) purchasing properties in LMI neighborhoods.
コンフォーミングサイズの住宅購入用住宅ローンのオリジネーションの市場シェアは、銀行機関からノンバンクの金融機関に移行しています。2017年、銀行が140万件の購入型住宅ローンを組成したのに対し、ノンバンクは180万件以上の購入型住宅ローンを組成した（市場の53％）。ノンバンクは2000年には購入型住宅ローンの30％、2007年には24％をオリジネートしていた。銀行の役割が低下しているということは、地域再投資法（CRA）の適用を受けるのは銀行だけであるため、住宅ローンの融資との関連性が低くなっていることを意味するのだろうか。この疑問を解決するために、2000年以降の住宅購入用住宅ローンの組成の変化を調べた。本研究では，低・中所得層（LMI）への融資，あるいはLMI地域の物件への融資におけるFHAおよびコンフォーミングサイズの従来型ローンの割合に注目し，市場構成の変化を従来の研究よりも詳細に検討した。今回の分析では、CRAは引き続き、住宅ローンへの幅広いアクセスを維持するために重要であることが示唆された。2004年以前と比較すると、LMI層への融資の割合は減少しています。しかし、この減少は、LMI地域で不動産を購入する債務者（所得別に広く分布）に対するシェアの増加によってほぼ相殺されている。
5 Carolina K. Reid
Quantitative Performance Metrics for the Community Reinvestment Act: How Much Reinvestment Is Enough?
Carolina K. Reid
Pages: 61-82
Since the passage of the Community Reinvestment Act (CRA) in 1977, regulators have grappled with the question of how best to evaluate a bank’s performance in meeting the credit needs of its communities. This article contributes to the debate on how to determine a bank’s CRA rating by presenting an analysis of which activities are currently reported as fulfilling a bank’s CRA obligation. Using data on mortgage, small business, and community development lending, investment, and service activities from performance evaluations (PEs) released in 2011 and 2016 for all banks in California, the article answers three questions. First, what are the inconsistencies in what is reported across PEs, and how do they complicate efforts to develop a single metric of CRA activities? Second, how do banks’ CRA-motivated loans and investments vary by markets and economic cycles? Third, to what extent are these loans and investments aligned with the intent of CRA? The results suggest that regulators should focus on reorienting the exam toward giving credit for the loans and investments that promote community development, rather than moving to a single metric based on dollar volumes that could incentivize banks to do less—or even worse, to do harm.
1977 年に地域社会再投資法（CRA）が制定されて以来、規制当局は、地域社会の信用ニーズを満た す銀行のパフォーマンスをどのように評価するのが最善であるかという問題に取り組んできた。本稿は、銀行のCRA評価をどのように決定するかという議論に貢献するため、現在、銀行のCRA義務を果たすためにどのような活動が報告されているかを分析したものである。本稿では、カリフォルニア州の全銀行を対象に、2011年と2016年に発表された業績評価（PE）から得られた、住宅ローン、中小企業、地域開発の融資、投資、サービス活動に関するデータを用いて、3つの質問に答えている。第一に、業績評価書で報告されている内容にはどのような不整合があり、それがCRA活動の単一の指標を開発する取り組みをどのように複雑にしているのか。第二に、銀行のCRAを目的とした融資や投資は、市場や景気サイクルによってどのように異なるのか。第三に、これらの融資や投資は、CRAの意図とどの程度一致しているのか。これらの結果から、規制当局は、銀行の行動を制限したり、最悪の場合は損害を与えたりする動機となる可能性のある金額ベースの単一指標に移行するのではなく、地域開発を促進する融資や投資を評価するように審査の方向性を変えることに注力すべきであることが示唆された。
6 Laurie Goodman, Jun Zhu & John Walsh
The Community Reinvestment Act: What Do We Know, and What Do We Need to Know?
Laurie Goodman, Jun Zhu & John Walsh
Pages: 83-100
The Community Reinvestment Act (CRA) was enacted in 1977 to encourage depository institutions to meet the credit needs of their communities. In 2018, the Office of the Comptroller of the Currency put out an advance notice of proposed rulemaking to gather feedback on how the CRA could be modernized. The 1,485 comment letters make clear there is no consensus on what modernization means. We argue that any revision of the regulations would be more effective if it had strong grounding in facts about current CRA lending. Using 2016 Home Mortgage Disclosure Act data and 2016 Federal Financial Institutions Examination Council loan files, we assess what we know about CRA lending from existing data sources and what we could analyze if we had more data and increased transparency on the data that are already collected.
地域再投資法（CRA）は、預金取扱機関が地域社会の信用ニーズを満たすことを奨励するために1977年に制定されました。2018年、通貨監督庁はルールメイキング案の事前通知を出し、CRAをどのように近代化するかについて意見を集めました。1,485通のコメントレターを見ると、近代化とは何かについてコンセンサスがないことが明らかです。私たちは、CRAの融資の現状についてしっかりとした根拠があれば、規制の改訂はより効果的になると主張しています。2016年のホームモーゲージ・ディスクロージャー法のデータと2016年の連邦金融機関審査会のローンファイルを用いて、既存のデータソースからCRAの融資について分かっていること、そしてより多くのデータを入手し、すでに収集されているデータの透明性を高めた場合に分析できることを評価しています。
7 Mark Willis
Updating the Community Reinvestment Act Geography: It’s Not Just About Assessment Areas
Mark Willis
Pages: 101-109
8 Lawrence J. White
The Community Reinvestment Act at 40: Why Is It Still Necessary to Lean on Banks?
Lawrence J. White
Pages: 110-115
9 Michael S. Barr
Concluding Observations on Community Reinvestment Act Reform
Michael S. Barr
Pages: 116-119
